264 miliony rocznie. Wrocław nie sprawdza, jakie efekty przynoszą dotacje dla NGO

Grażyna Wilk

Wrocław jest jednym z największych grantodawców organizacji pozarządowych w Polsce. W 2025 roku na dotacje dla NGO przeznaczył 264,8 mln zł. Rok wcześniej było to ponad 240 mln zł, a w 2023 roku 221,7 mln zł. Każdego roku miasto zawiera ponad 1100 umów na realizację zadań publicznych. Skala tej współpracy należy do największych w kraju. Problem w tym, że system sprawozdawczości praktycznie nie pozwala odpowiedzieć na najważniejsze pytanie: jaki efekt społeczny przyniosło wydanie tych pieniędzy.

Przeanalizowaliśmy sprawozdania z realizacji Programu współpracy Miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi za lata 2023, 2024 i 2025 oraz obowiązującą Politykę współpracy Wrocławia z NGO na lata 2023–2027, przyjętą uchwałą nr LXXV/1932/23 Rady Miejskiej Wrocławia z 19 października 2023 roku. Zestawiliśmy sposób raportowania wyników z rekomendacjami zawartymi w raporcie zespołu Uniwersytetu Wrocławskiego pod kierunkiem Aldony Wiktorskiej-Święckiej, Model współpracy miasta Wrocław z organizacjami pozarządowymi w okresie 2004–2024 (UWr / Fundacja Umbrella, 2025), oraz z podejściem do ewaluacji polityk publicznych opisywanym przez OECD w raporcie Starting, Scaling and Sustaining Social Innovation (2024).

Pytanie było jedno. Czy na podstawie miejskich sprawozdań można ocenić skuteczność wydatkowania ponad ćwierć miliarda złotych rocznie? Odpowiedź nie jest oczywista na pierwszy rzut oka, ale analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku: nie można.

Miasto szczegółowo opisuje skalę działań

Sprawozdania z realizacji Programu współpracy to obszerne dokumenty. Zawierają informacje o liczbie ogłoszonych konkursów, zawartych umowach, wysokości przekazanych dotacji oraz realizowanych zadaniach w podziale na obszary polityki miejskiej, od pomocy społecznej, przez kulturę i sport, po ekologię i prawa człowieka. W poszczególnych obszarach przedstawiane są dane dotyczące liczby odbiorców, wydarzeń, godzin usług czy uczestników projektów.

Tego typu informacje są potrzebne. Pozwalają odpowiedzieć na pytania: ile pieniędzy wydano, ilu wykonawców realizowało zadania, ilu mieszkańców objęto wsparciem, jaką skalę miały poszczególne działania. Są to jednak wyłącznie wskaźniki opisujące zakres realizacji zadania, a nie jego skuteczność. Miasto pokazuje więc bardzo dokładnie, co zostało zrobione. Znacznie rzadziej pokazuje, co dzięki temu się zmieniło.

Między produktem a rezultatem istnieje zasadnicza różnica

W ewaluacji polityk publicznych od dawna rozróżnia się kilka poziomów oceny działań. Najprostszy dotyczy nakładów finansowych, czyli tego, ile pieniędzy przeznaczono na dany cel. Kolejny opisuje produkty, czyli bezpośrednie, policzalne rezultaty wykonania zadania: liczbę uczestników, szkoleń, porad, wydarzeń, posiłków, godzin usług.

Dopiero następne poziomy dotyczą rezultatów i wpływu społecznego. Pytają nie o to, ile osób wzięło udział w projekcie, lecz czy dzięki temu poprawiła się ich sytuacja życiowa. Czy osoba bezdomna wyszła z bezdomności. Czy nastolatek objęty wsparciem psychologicznym rzadziej trafia potem do szpitala. Czy mieszkaniec osiedla, który wziął udział w warsztatach aktywizujących, faktycznie zaangażował się później w życie wspólnoty. OECD wskazuje, że dopiero ten etap pozwala realnie ocenić skuteczność polityk publicznych i podejmować świadome decyzje o dalszym finansowaniu poszczególnych rozwiązań, zamiast kontynuować je z bezwładu.

Analiza wrocławskich sprawozdań pokazuje, że dominują w nich informacje z pierwszych dwóch poziomów: nakładów i produktów. Znacznie trudniej znaleźć dane pozwalające ocenić trwałą zmianę społeczną wywołaną realizowanymi projektami. W setkach stron sprawozdań za trzy kolejne lata nie natrafiliśmy na przykład systematycznego pomiaru rezultatu, który wykraczałby poza policzenie tego, co się wydarzyło.

Co z tego wynika

Nie oznacza to automatycznie, że projekty finansowane przez miasto są nieskuteczne. Wiele wrocławskich organizacji pozarządowych wykonuje wartościową, często bardzo trudną pracę, nierzadko łatając dziury w niewydolnym systemie opieki państwowej i samorządowej.

Oznacza to coś innego. Na podstawie obowiązującego systemu sprawozdawczości nie da się tego ocenić. Jeżeli w obszarze przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu raportowana jest liczba osób objętych pomocą, nie wiemy, ilu spośród nich dzięki tej pomocy faktycznie się usamodzielniło. Jeżeli raportowana jest liczba wydarzeń obywatelskich, nie wiemy, czy przełożyły się one na trwały wzrost aktywności mieszkańców, czy skończyły się razem z ostatnim spotkaniem. Jeżeli sprawozdanie obejmuje liczbę godzin usług opiekuńczych, nie wiemy, czy realnie poprawiły one jakość życia odbiorców, czy jedynie wypełniły wymaganą liczbę godzin w kosztorysie.

To nie jest problem pojedynczego programu, pojedynczej dzielnicy ani pojedynczej organizacji. To cecha całego systemu raportowania, powtarzająca się konsekwentnie we wszystkich trzech analizowanych latach.

Dlaczego system mierzy to, co łatwe, a nie to, co ważne

Przyczyny takiego stanu rzeczy są systemowe, nie osobowe. Nie wynikają ze złej woli konkretnych urzędników czy organizacji, tylko z logiki, w jakiej cały mechanizm został zaprojektowany.

Po pierwsze, logika prawna i administracyjna. Umowy o dofinansowanie wymagają rozliczenia formalnego: czy środki wydano zgodnie z celem, czy dokumentacja jest kompletna, czy dotrzymano terminów. Takie rozliczenie chroni przed niegospodarnością w sensie księgowym. Nie chroni jednak przed nieskutecznością. System nagradza poprawność proceduralną, a nie skuteczność społeczną.

Po drugie, koszty i kompetencje. Pomiar efektów społecznych jest trudniejszy i droższy niż liczenie godzin czy beneficjentów. Wymaga metodologii, na przykład teorii zmiany albo badań porównawczych, danych wyjściowych sprzed interwencji oraz czasu, by ocenić efekt długoterminowy. Jak wynika z raportu Kondycja organizacji pozarządowych w Polsce 2024 (Stowarzyszenie Klon/Jawor, Fundacja Batorego), większość polskich organizacji, zwłaszcza mniejszych, po prostu nie dysponuje takimi zasobami. Miasto również nie buduje ich systematycznie po swojej stronie. Łatwiej więc zbierać to, co proste do policzenia.

Po trzecie, interesy obu stron układają się w system wzajemnego potwierdzania. Dla urzędu sprawozdania ilościowe są dowodem aktywności: wydaliśmy, zrealizowaliśmy, objęliśmy wsparciem. Dla organizacji są dowodem, że wywiązały się z umowy i mogą ubiegać się o kolejne środki w następnym konkursie. System staje się samowystarczalny. Pieniądze płyną, umowy są podpisywane, sprawozdania składane i przyjmowane. Pytanie „czy to działa” nie pojawia się, bo formalnie nikt nie jest zobowiązany go zadać.

Po czwarte, kultura zarządzania publicznego. Wrocław, podobnie jak wiele polskich miast, wciąż funkcjonuje w paradygmacie wydawania środków, a nie osiągania rezultatów. Raport OECD z 2024 roku pokazuje, że dojrzałe systemy współpracy z sektorem społecznym coraz częściej przechodzą na model oparty na pomiarze wpływu i finansowaniu zorientowanym na cel, a nie na sam fakt realizacji działania. Polska, a wraz z nią Wrocław, wciąż pozostaje w tyle za tą transformacją.

Raport, który miasto samo zamówiło

Dowodem na to, że w samym Urzędzie Miejskim istnieje świadomość tych ograniczeń, jest wspomniany już raport zespołu Uniwersytetu Wrocławskiego Model współpracy miasta Wrocław z organizacjami pozarządowymi w okresie 2004–2024. Badacze przeanalizowali dwie dekady relacji między Ratuszem a trzecim sektorem i wskazali, że system ewoluował od prostych konkursów ofert do bardziej złożonych form partnerstwa. Jednocześnie utrwalił się model, w którym miasto finansuje działalność, a organizacje dostarczają usługi i sprawozdania z ich realizacji. Zabrakło natomiast pętli zwrotnej opartej na wiedzy o wpływie, czyli mechanizmu, który pozwalałby wykorzystać zebrane doświadczenia do poprawy kolejnych edycji programu.

Raport zawiera konkretne rekomendacje ewaluacyjne. To, czy zostaną wdrożone, zależy od decyzji politycznej, a nie od dostępności wiedzy. Wiedza już istnieje, sfinansowana zresztą przy udziale podmiotów współpracujących z samym miastem.

Co można zrobić inaczej

Alternatywy dla obecnego modelu nie są ani tajemnicą, ani wynalazkiem teoretycznym. Część z nich wynika wprost z rekomendacji raportu Uniwersytetu Wrocławskiego, część z doświadczeń międzynarodowych opisanych przez OECD.

Można wprowadzić obowiązkowe elementy pomiaru wpływu w większych konkursach, traktowane nie jako kolejny biurokratyczny wymóg, lecz jako narzędzie uczenia się na przyszłość. Można finansować badania ewaluacyjne prowadzone niezależnie od grantobiorców, tak by ocena nie była sporządzana przez tego, kto sam siebie ocenia. Można budować systemy danych otwartych o problemach społecznych i efektach poszczególnych interwencji, dostępne dla mieszkańców i radnych, a nie zamknięte w wewnętrznych bazach urzędu. Można eksperymentować z modelami finansowania powiązanego z wynikami w wybranych, dobrze zdefiniowanych obszarach. Można wreszcie, tak jak sugeruje OECD, odchodzić od czysto konkursowego modelu rocznych umów na rzecz dłuższych partnerstw opartych na jasno określonej misji i mierzalnych celach, zamiast rozdrabniać środki na dziesiątki niewielkich, powtarzalnych z roku na rok zadań.

Żadne z tych rozwiązań nie jest proste do wdrożenia. Wszystkie wymagają woli politycznej, kompetencji analitycznych i czasu. Alternatywą jest jednak kontynuacja obecnego stanu rzeczy: 264 miliony złotych rocznie, ponad 1100 umów, setki stron sprawozdań i wciąż ten sam brak odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy to wszystko działa.

System, który nie wie, czy działa

Wrocławski system współpracy z organizacjami pozarządowymi nie jest wadliwy z powodu złych intencji po żadnej ze stron. Jest wadliwy, bo od lat jest zaprojektowany do produkowania aktywności, a nie do produkowania wiedzy o zmianie. Generuje dane, które dobrze wyglądają w tabelach i podsumowaniach. Nie generuje wiedzy, która pozwalałaby podejmować lepsze decyzje w kolejnym roku.

Mieszkańcy Wrocławia mają prawo wiedzieć, czy 264,8 mln zł wydane w 2025 roku, a wcześniej 221,7 mln zł w 2023 roku, rzeczywiście poprawia sytuację najsłabszych, wzmacnia wspólnoty lokalne i buduje aktywność obywatelską, czy jedynie podtrzymuje istniejący od lat sposób funkcjonowania trzeciego sektora we Wrocławiu. Obecny system sprawozdawczości na to pytanie po prostu nie odpowiada. I dopóki się to nie zmieni, kolejne ponad 1100 umów rocznie będzie przede wszystkim dowodem na to, że miasto potrafi sprawnie wydawać pieniądze, a nie na to, że potrafi rzetelnie rozwiązywać problemy, na które te pieniądze mają odpowiadać.

Bibliografia i źródła:

Fot. Oleksandr Poliakovsky/www.wroclaw.pl